周延军：试析开放大学的社区教育协同治理
 
作者系教育部社区教育研究培训中心原常务副主任 
  来源：《中国社区教育》2020年第二期  
【摘要】社区教育是社区和教育的结合体，它既是终身教育的组成部分，也是社区治理的一部分。开放大学的社区教育协同治理取得了阶段性成果，但也面临不少问题。开放大学大力推进社区教育，要坚持理念协同，奠定协同治理的思想基础；瞄准目标协同，形成协同治理的鲜明导向；重视体制协同，提供协同治理的制度保障；搞好过程协同，推进协同治理的有序运行；秉持宗旨协同，确保协同治理的惠民实效。要在政府统筹下，完善办学体系； 推动多个政府部门协同，完善经费投入机制；借助社会力量，充实教学和管理团队；多元合作，搭建资源共享平台，丰富内容和形式，满足居民终身学习需求。
【关键词】开放大学；社区教育；协同治理
【正文】
　　社区教育是在一定地域范围内，以社区作为依托，向全体居民提供多样化教育服务的教育形态。社区教育在服务民生、构建终身教育体系和建设学习型社会中发挥越来越重要的作用。同时，社区教育治理是社会治理的重要组成部分，引进国外公共治理的理念，是推进我国社区教育治理、完善管理体制和运行机制的、实现创新和持续发展的重要视角。在社会治理宏观背景和框架下，将协同治理理论引入社区教育，有利于实现通过公共机构与利益相关者之间的协同治理过程，以满足公众对社区教育的需要、促进社区教育的公平和高效。
　　社区教育协同治理即是由政府主导，推进社区教育多元主体，通过协商合作及市场机制等多种方式，共同提供社区教育供给服务，形成社区居民广泛参与，多样选择、自主学习、持续发展的社区教育公共服务体系，实现社区教育资源效益与居民公共利益的最大化，以实现社区善治、建设居民共同精神家园的愿景目标”（陈乃林，2013）。近年来，从协同治理的角度分析社区教育治理的研究日渐活跃。有学者认为，协同治理是“完善社区教育治理的新方法”。
　　一、开放大学社区教育治理的现状
　　（一）社区教育协同治理取得了阶段性成果
　　1. 基本形成了五级治理体系
　　开放大学（含开放大学、广播电视大学，下同）以以2001年福建广播电视大学成立社区教育中心、2003年青岛广播电视大学挂牌成立青岛社区大学为标志，开始介入社区教育。经过16年的艰苦摸索，目前已经初步形成了五级社区教育治理体系，即由省（自治区、直辖市）社区教育指导服务中心——设区市社区大学——县（区）社区学院——街道（乡镇）社区学校——居（村）委会学习中心。截止到2020年3月，全国28个省、自治区、直辖市教育行政部门（或经编办批准）依托开放大学设立了社区教育指导服务中心。我国地市级社区教育中心（社区大学）多达280个，其中绝大多数设在开放大学。以东部沿海地区为代表，全国各地基本上是依托县（区）级开放大学建立社区学院。在街道（乡镇）一级，开放大学依托分校或学习中心建立了社区学校。在村居层面，与村（居）委会、文化体育场所、企业等合作，建立了社区学习中心（学习点）。
　　2.探索了多种社区教育教学模式
　　开放大学社区教育多种教学模式并存。比如，以社区大学或社区学院为中心，服务系统，面向社区，可称之为对外辐射型；省、地、市共同研发项目，整体协同运作型；还有与企业、社会组织合作，充分利用现代信息技术，尝试“线上线下结合、学校社区互动”型教学模式，它突破讲授型、广场活动型等常规社区教育教学模式，以互联网技术为支撑，搭建了植根家庭的创意活动平台。
　　3.开展了多样化的社区培训和教学活动
　　开放大学社区大学整合多媒体学习资源和师资力量，进行了社区教育社会化的探索。同时，利用校内教学场地和丰富的教育资源，在校内开设课程、组织活动。上海、浙江、北京等地的学校尝试了与社会组织合作，利用外包和购买服务方式，运用市场化机制，拓展教育形式和内容。
　　4.形成了与其他多元主体共建共治、协同治理的雏形
　　在党和政府主导统筹下，开放大学社区教育得到了政府部门的不同程度的支持。各级政府也日益认识到开放大学社区教育的重要性和优势，开放大学通过积极主动与政府部门对接，协商、协同，政府部门如文明办、民政、人社、财政、文化、科技等从政策制定、资金和项目上，逐渐倾斜，共同参与开放大学社区教育治理。在东部沿海省市，协同治理的格局正在逐步形成。
　　综上，开放大学社区教育协同治理，取得了阶段性成果，为今后的持续发展奠定了良好基础。
　　（二）开放大学社区教育治理面临的主要问题
　　开放大学社区教育经过长期的实践，取得了很大进展，但由于我国幅员辽阔，区域性经济文化差异较大，各地社区教育治理很不平衡。即使在蓬勃发展的东部，治理体系和能力建设和依然面临着不少困难和问题。
　　1. 参与主体力量发展不平衡
　　完善社区教育治理、大力发展社区教育是各个参与主体的公共利益的目标。政府部门、社会组织、企事业单位、部队以及公民个人参与主体力量发展不均衡是普遍存在的共性问题。以社会组织为例。社会组织尤其是教育类、公益类、科技类的组织，是推动社区教育发展、完善社区教育治理的一支重要力量。但由于缺乏政府层面的政策引导和鼓励措施，社会组织的数量少、规模小、领域窄，整体能力都十分有限。开放大学开展社区教育，社会组织参与率较低，合作较少，也缺乏彼此合作的意识和经验。
　　2. 多元主体治理的协同度不高
　　政府部门、社区教育机构、社会组织、企业和居民个人构成了推展社区教育、推进社区治理的众多子系统。子系统要形成一个有序、合作、协同的系统，要运用法律、行政、科技、信息、舆论等手段，相互协调、共同作用。但总体而言，多元主体治理的协同度不高。
　　在许多地区，政府主导统筹力度不够。对社区教育的理解和认知程度存在偏差，在政策制度保障方面缺失。在宣传推动、统筹规划、确定发展战略目标、宏观指导协调、提供政策保障等方面没有发挥应有的主导作用。各职能部门专业化分工造成了彼此分割状态，存在着行业壁垒，信息整合和政策协调难度较大，社会和政府难以形成社会治理合力。部门职能边界不清，越位、缺位、错位现象时有发生。很多地区只靠教育一个部门孤军奋战，无法整体协调。开放大学社区教育出现了谁都可以管、但经常是谁都不管的尴尬境地。
　　3. 基层教育资源整合协同度较弱
　　社区教育资源包含了全面实现和实施社区教育过程中所需的各种教育资源，包括显性教育资源（物力、人力、财力资源等）和隐性教育资源（社区归属感、学习氛围、社区教育制度和政策等）（沈光辉，2016）。开放大学开展社区教育目前在整合文化、体育、科技等各参与主体教育资源，搭建公共服务平台、促进优质教育资源共享方面还有不小差距。整合的难点在基层街镇和村居。区域内的中小学、文化站、社工站、成人学校等多种开展社区教育的利用率不高，乡镇（街道）政府和村居群众自治组织发挥主体参与社区教育的积极性有待挖掘和提升。
　　4. 治理体系内互动性较低
　　（1）东西部发展不平衡。社区教育要均衡发展，为居民百姓提供机会均等的教育产品和服务，是实现教育机会均等的必然要求。社区教育均衡化就是实现管理运作、经费资助、资源配置、队伍培育等各方面统一规划，居民学习需求和服务供给实现相对平衡。开放大学社区教育在中西部社区教育基础办学能力建设和内涵发展方面差异明显，资源分布不均衡。虽然近年来，省市指导中心之间、社区大学之间自发地组织过一些零散的、局部的活动，如“东西部社区学院论坛”，社区学院友好结对等。但没有长远的总体规划，缺乏整体的协作和互动。
　　（2）五级治理体系协同性较弱。省市社区教育指导服务中心的职责偏“服务”，轻“管理”，指导功能较弱，很难发挥五级体系中的“领头羊”作用。县（区）及以下地区，由于管理体制上原因，“人财物”归地方政府和教育部门管理。因而，往往是“政令不通”，基层“各行其是”，很难实现严密、规范、有效的协同，严重制约了系统整体优势的发挥。
　　二、协同治理视域下开放大学社区教育发展策略与路径
　　（一）坚持理念协同，奠定协同治理的思想基础
　　实现开放大学社区教育可持续健康发展，必须树立和坚持协同发展的理念。首先要确立发展社区教育是开放大学转型的必然选择。教育部在《关于办好开放大学的意见》中明确指出：开放大学要“努力办成服务全民终身学习的新型高等学校”，这个定位明确了开放大学必须以“服务全民终身学习”为主体。开放大学要“坚持面向基层、面向行业、面向社区、面向农村，广泛开展职工教育、社区教育、老年教育、新型农民教育和各类培训，突出人才培养特色和学校办学特色”。
　　2016年6月颁布的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中强调，“各省、市（地）可依托开放大学、广播电视大学、农业广播电视学校、职业院校以及社区科普学校等设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作的开展”；要“充分发挥县级职业教育中心、开放大学、广播电视学校、科普学校在农村社区教育中的骨干和引领作用”。截止2019年11月，我国25个省（自治区、直辖市）出台了推进当地社区教育工作的实施意见（行动计划），无一例外地都强调要充分发挥开放大学在大力发展社区教育、加快建设学习型社会中的重要作用。可见，开放大学社区教育不是可有可无，不是可轻可重，而是必然必须，是党和政府一项重要的制度安排和政策要求。
　　必须坚持服务人人、满足人人的理念。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要构建服务全民终身学习的教育体系。坚持教育优先发展，聚焦办好人民满意的教育，创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合每个人、满足每个人、更加开放灵活的教育体系。开放大学社区教育的持续健康发展，推进社区教育治理，既是坚持办好百姓身边的需要，是构建服务全民终身学习教育体系的需要，更是保障民生、实现教育治理体系和治理能力现代化重要内容。
　　（二）瞄准目标协同，形成协同治理的鲜明导向
　　由于社区教育具有广泛的社会性、全民性、终身性、多样性等特点，可以说比较完整体现了终身教育的思想。社区教育的发展水平和治理程度，是衡量终身教育体系是否健全以及完善程度的主要标志。因此，对社区教育是否真正重视， 是检验政府、社会是否真正确立了终身教育思想的试金石。
　　从协同治理的角度，大力发展社区教育、完善社区教育治理是包括开放大学在内的各个参与主体的公共利益的目标。为了实现这个目标，政府层面必须通过与其内部组织、非政府组织和普通公众开展广泛合作形成的治理体系，形成政府、社会与市场三者之间的合作和互动局面。各个子系统要形成一个有序、合作、协同的系统，要运用用法律、行政、科技、信息、舆论等手段，相互协调、共同作用。
　　（三）重视体制协同，提供协同治理的制度保障
　　社区教育管理体制是指与社区教育有关的组织制度、机构设置、隶属关系、管理权限、职责划分等方面的体系和制度。（陈乃林，张志坤，2009）。社区教育运行机制主要涉及在管理过程中的具体制度和规律，是对社区教育管理组织的内部运作过程的描述和概括（刘宗锦，2019）。
　　党的十九大提出要实现共建共治共享的治理格局，同时也提出了 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。社区教育属于大教育范畴，涉及多个主管部门，与社会建设与社会治理紧密相连。因此，必须以党建引领为根本，政府统筹为主导。各级政府加强统筹规划，确定社会发展战略，明确目标任务，搞好指导协调，解决重点问题，提供政策保障，实现居民满意（陈乃林，2014）。所以政府部门要协同推进，各类学校、社会组织、社区和家庭个人广泛参与。在平等基础上互相配合，发挥各自优势，办好人民满意的社区教育。
　　发挥政府主导作用，完善社区教育治理体系。政府在社区教育发展负有统筹和主导的职责。首先要使政府部门要认识到，开放大学开展教育在构建全民终身学习的教育体系中的独特优越性，在改善民生、服务和谐社会、推进社区治理发挥不可或缺的作用。各级政府推动健全和完善开放大学社区教育五级治理体系。省市级社区教育指导服务中心协助政府和教育部门做好顶层设计，协助政府发挥好宣传推动、统筹规划、宏观指导协调、提供政策保障等方面的主导作用。明确“定位”，提升“站位”，强化“指导”，搞好服务，积极主动对接政府部门，协助和推动社区教育管理制度的制定和完善，建立监督、评价和考核机制，争取必要的政策和资金支持，推进形成在政府统筹下，多部门平等协商、共识合作，共同支持社区教育发展的格局。
　　完善五级治理体系的关键是在县（区）及以下。县级社区学院重心应放在实体化、规范化建设上。在某些办学条件比较薄弱或意愿不强的地方，可动员其他社会主体，充分整合当地教育资源。利用乡镇（街道）和村（居）委会多种社区教育资源（如文化站、社工站、成人学校等），发挥多元主体参与社区教育的积极性。在乡镇（街道）政府和教育部门的主导下，整合教育、文化资源，根据居民实际需求，设立社区学校（学习点）实现一个场所，多种功能，便利居民的终身学习。在乡镇，促进成人教育学校转型发展，成为开放大学在农村地区开展社区教育的重要载体。
　　（四）搞好过程协同，推进协同治理的有序运行
　　在社区教育发展过程中，往往发生或遇到种种矛盾与问题，这就需要加强协调协商，推动协同治理不断前行。
　　首先是经费投入问题。社区教育投入机制的建立必须是社会多个部门的左右联通、合力推进。首先，财政部门在财力许可的情况下，增加对开放大学社区教育的常规经费投入，纳入政府基本公共教育服务。由政府为主导提供日常经费投入、资源建设、设施配备、队伍建设等一系列与社区教育发展密切相关的基本支持条件（李珺 贾凡， 2019）。其次，积极争取其他政府部门项目专项经费。通过购买服务方式，向文明办、民政、人社、农委、妇联、共青团、关工委等申请业务专项拨款。比如，民政部门的基层社会工作者和居（村）委会人员培训项目，人社部门的就业创业项目，农委的技术农民培训等，关工委的少年培训提升项目，开放大学社区教育机构都可以积极介入。如此，既拓展了服务范围，又扩大了资金来源渠道。
　　依托社会力量，借助行业性、专业性社会组织、社区社会组织和民办社工机构的力量，通过社区教育服务社会化，充实或缓解经费不足的难题。比如，争取企业的资助和赞助，接受社会贤达、有志之士的个人捐赠。引入市场机制，通过合作方法吸引社会机构、基金开展社区教育项目。力争实现“财政经常规业务经费为主，项目专项资金和社会支持为辅”的机制。
　　其次、社会力量助力，建立教学和管理队伍。2004年，教育部在《关于推进社区教育工作的若干意见》中提出，“建立一支以专职人员为骨干，兼职人员和志愿者为主体的适应社区教育需要的管理队伍和师资队伍”。2016年6月，在《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中强调，“要提高社区教育工作者队伍专业化水平”，“社区教育学院（中心）应配备从事社区教育的专职管理人员与专职教师”。
　　借助社会组织的优势，充实教师和管理队伍。作为政府与社会之外的第三方，社会组织成员来自社会的各个领域，有不同的专业背景和工作特长，把他们吸收到社区教育的师资队伍中，利用他们的业余时间给居民传授、讲解和辅导，可以解决师资不足的问题。
　　建立一支知识化、规范化、创新化的志愿者队伍。对区域内的人力资源充分摸底调查，召集有特长的离退休人员、社区中的大学生和中学生以及其他有热心的“能者”，进行培训，实行注册制，采用严格规范的制度管理。
　　再次，平等协商，协同创新共享资源模式。发挥开放大学社区教育领头羊作用，向社区开放资源。整合非学历教育课程资源和学历教育多媒体课程资源用于社区教育。从地域、年龄、职业、文化、学习能力等维度分析居民的多元化需求，加快新增课程建设。开放大学的图书馆、电脑教室、体育设施等，应该充分向社区开放。在平等、协商的基础上，充分利用和共享其他社区教育主体的资源，如中小学，企事业单位和非政府组织等，最大限度的向社区开放。联合文化、体育、科技、共青团、妇联、工会等部门，将图书馆、博物馆、科技馆、文化中心、青少年活动中心、妇女活动中心、职工之家等已有教育文化场所纳入社区教育阵地。拓宽隐形资源渠道。密切跟踪政策导向和地方经济社会发展需求，动员和利用社区居民的公民主体意识，建立数字化学习公共服务平台，充分利用现代远程教育技术，为居民提供多种形式的教育服务。
　　（五）秉持宗旨协同，确保协同治理的惠民实效
　　树立以人民为中心的思想，办人民满意的社区教育，办优质公平的社区教育，这是党和政府的宗旨，也必然是开放大学社区教育的宗旨。社区教育的最终受益者是居民。社区教育作为一种开放性、包容性、普惠性的社会化的大教育，必须坚持以居民为中心的教育思想，为普通居民，特别是弱势居民服务。只有社区居民的广泛参与和互动，才能生机盎然、蓬勃发展。
　　1. 充分发挥社会组织的优势和能量
　　开放大学要积极尝试与社会组织的合作模式，实现互惠双赢。
　　社会组织的参与，可以解决或缓学习内容单调、活动方式呆板等诸多难题。依托社会组织，借助社会组织的人员和机制优势，提升品质和服务水平，为社区提供丰富多彩的社区教育活动，丰富社区教育的供给，满足居民文化学习、艺术学习和提高综合素质的需求，有益于发挥社区教育民生服务功能。
　　2. 丰富内容
　　开展形式多样、生动有趣、专业性与娱乐性共存，职业性与生活性共享，艺术性与发展性共融的社区教育课程学习和活动（叶忠民，向德平，2015），加大公民素养、科学技术、职业技能、法治社会以及创业再就业等内容比重。提升居民生活品质，推动居民生活方式向发展型、现代型、服务型转变。
　　3. 创新形式
　　在开放大学社区教育的形式上，除了传统的课堂学习之外，可利用“全国电大是一家”的文化理念优势，组织参观游学。同城内，开展人文行走、才艺展示等多种形式，鼓励团队学习、体验学习、网络学习等新形式。以农村地区与城镇化推进地区为重点，重心向下，服务民生，满足需求（陈乃林，2014）。在基层开展社区教育，建立学习服务圈、社区学习共同体、宅基课堂、学习室等，把社区教育办到居民的家门口，满足百姓终身学习需求。
　　4. 引入市场化运作机制
　　开放大学可通过委托、购买服务等方式，与专业化程度高的企业和社会组织合作。另一方面，借鉴市场经济的效率效益观念，提升教职工开展社区教育工作的能力水平，增强开放大学社区教育工作的生机与活力，提升社区教育的效率和质量。